La Sala Político Administrativa del TSJ en la sentencia N° 99 del 10.3.2022 declaró que las medidas preventivas dictadas por la SUNACRIP, son actos administrativos de mero trámite, que no podían ser sometidos al control del Poder Judicial, aduciendo lo siguiente:
«Ahora bien, del análisis de la pretensión, así como de los motivos del fallo, se observa que el supra indicado Juzgado Nacional, no analizó conforme a las premisas expuestas las señaladas características de instrumentalizad y homogeneidad y la finalidad preventiva de las medidas cautelares, siendo que emitió un pronunciamiento relacionado propiamente con el fondo del asunto, manifestando así en un decreto cautelar y en forma expresa, su criterio sobre los argumentos legales de fondo esgrimidos por la representación de la accionante, aún cuando haya construido la motivación del fallo con enunciados que aparentan ser hipotéticos.
Ello se evidencia cuando el precitado Órgano Jurisdiccional expresa en su fallo que: “(…) la propietaria de las máquinas de minería es la sociedad mercantil Sierramoros, C.A., (…) y “(…) que la demandante contaba la aprobación por parte de la Corporación Eléctrica Nacional, S.A. (CORPOELEC), de las constancias de factibilidad eléctrica, lo cual conlleva a deducir a [esa] Instancia Sentenciadora en [dicha] fase del proceso sin que posteriormente pueda demostrarse lo contrario, que no existía riesgo de ataque al sistema eléctrico que afectara a la población (…)”, ordenando no solo la suspensión de los efectos de los autos de medidas preventivas impuestas por la Intendencia de Minería Digital y Procesos Asociados de la Superintendencia Nacional de Criptoactivos y Actividades Conexas (SUNACRIP), a través de las Providencias Administrativas Nros SUNACRIP-IMD-2021-0164 y SUNACRIP-IMD-2021-0172, sino además el consecuente reintegro de los equipos de minería digital a la sociedad mercantil Sierra Moros, C.A. para que pudiese realizar las revisiones y correcciones necesarias, así como el mantenimiento de la maquinaria, lo cual constituye objeto principal del presente asunto. (Resaltado del presente fallo).
En el presente caso, tal como se desprende de la parte motiva y dispositiva del fallo del Juzgado Nacional Primero Contencioso Administrativo, resulta evidente que no se está precaviendo un daño o peligro ni restituyendo una situación jurídica; por el contrario, se está reparando el daño y dándole satisfacción condicional a la pretensión de nulidad demandante, cuando ordena expresamente restituir a la sociedad de comercio Sierramoros, C.A., los instrumentos tecnológicos objeto de comiso, bajo la advertencia “(…) a la demandante que solo podrá operar cuando lo autorice la Superintendencia Nacional de Criptoactivos y Actividades Conexas (SUNACRIP), una vez que culmine el proceso de registro y de inscripción correspondiente (…)”, lo cual trastoca indudablemente el fondo, por ser dicha medida precautelativa (el comiso), la decisión adoptada a través de las Providencias Administrativas Nros. SUNACRIP-IMD-2021-0164 y SUNACRIP-IMD-2021-0172, de fechas 13 y 15 de octubre de 2021, adelantando el dispositivo de lo que sería una sentencia futura, y sin hacer además, el necesario equilibrio al decretarla, para el supuesto de que la accionante no resultare vencedora en el proceso, -máxime-, cuando reconoció en dicha decisión que para el momento de la adopción de la medida no habían finalizado los procesos de registro e inscripción ante el respectivo organismo.
En tal sentido, con todo el detallado análisis del expediente que ha sido objeto de la solicitud de avocamiento, concluye la Sala que el Juzgado Nacional Primero Contencioso Administrativo de la Región Capital, en su decisión soslayó los principios esenciales al instituto procesal de las medidas cautelares; en especial de la medida de amparo cautelar, al emitir un pronunciamiento de fondo e incurriendo en un claro prejuzgamiento, respecto de la controversia debatida, dejando sin contenido u objeto de estudio al recurso de nulidad, al dictar una medida que comprometió seriamente el interés público y trascendió el interés de las partes involucradas, toda vez que se evidencia la posibilidad de atentar contra la estabilidad de la Nación, lo cual justifica el avocamiento de esta Instancia Jurisdiccional.
En consecuencia, tanto por las especiales razones de orden constitucional y legales señaladas y con la intención de corregir casos de graves injusticias de tal magnitud que escapen al mero interés subjetivo de las partes involucradas y que trascienden a la colectividad, afectando el interés general de la sociedad; vista la irregularidad en la que incurrió el referido Juzgado Nacional al pronunciarse respecto al fondo de la controversia, por medio del decreto de una medida de amparo cautelar, el cual afecta no sólo a las partes involucradas o intereses privados, sino a los intereses públicos, al establecerse que el proceso de registro e inscripción, y la posterior emisión de la licitación constituyen por excelencia los mecanismos de control y fiscalización para mitigar los efectos adversos que podría generar el uso inapropiado de dichos medios tecnológicos, pudiendo incidir en el desarrollo y desenvolvimiento normal de la vida económica y social del Estado venezolano, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia conforme a la facultad concedida por el artículo 109 de la Ley Orgánica de Reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, Extraordinario Nro. 6.684, de fecha 19 de enero de 2022, declara la nulidad del amparo cautelar decretado por el Juzgado Nacional Primero Contencioso Administrativo, en fecha 3 de noviembre de 2021, respecto a las Providencias Administrativas Nros. SUNACRIP-IMD-2021-0164 y SUNACRIP-IMD-2021-0172, dictadas por la Superintendencia Nacional de Criptoactivos y Actividades Conexas (SUNACRIP) en fechas 13 y 15 de octubre de 2021, respectivamente. Así se decide.
En virtud del avocamiento acordado y al haberse declarado la nulidad del indicado decreto de amparo, se anula y dejan sin efecto todas las decisiones y actuaciones materiales dictadas por el Juzgado Nacional Primero Contencioso Administrativo de la Región Capital. Así se decide.
Como corolario de lo anterior, este Máximo Tribunal en cumplimiento de los preceptos establecidos en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que garantizan una justicia gratuita, accesible, imparcial, idónea, transparente, autónoma, independiente, responsable, equitativa y expedita, sin dilaciones indebidas y sin formalismos o reposiciones inútiles, debe pasar a decidir la admisión de la demanda y, de ser el caso, emitir un eventual pronunciamiento el amparo cautelar planteada por la representación judicial de la sociedad mercantil Sierramoros, C.A.
Ahora bien, resulta necesario reiterar en esta oportunidad algunas consideraciones en torno al procedimiento a seguir en la tramitación de las solicitudes de amparo formuladas conjuntamente con una demanda de nulidad.
En tal sentido, cabe destacar que mediante sentencias Nros. 1.050 y 1.060 del 3 de agosto de 2011, esta Sala estimó que el trámite de las solicitudes cautelares en los procedimientos de naturaleza contencioso administrativa (con excepción de aquellas dictadas dentro del procedimiento breve) previsto en los artículos 103 y 105 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, “(…) no resulta el más idóneo para garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva (…) tomando en consideración las exigencias de brevedad y no formalidad, contempladas en el artículo 26 para el restablecimiento, de forma inmediata, de la situación jurídica infringida (…)”. Así, se advirtió que al estar vinculado el amparo a la violación de derechos y garantías de rango constitucional, este debe examinarse y decidirse de manera expedita (sin dilaciones indebidas) con el objeto de restablecer la situación jurídica lesionada, conforme al principio de tutela judicial efectiva.
Por tal motivo, se consideró necesario aplicar nuevamente el criterio establecido mediante sentencia Nro. 402 del 20 de marzo de 2001 (caso: Marvin Sierra Velasco), antes de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, respecto al procedimiento que debía seguirse en los casos de solicitud de un amparo constitucional en el marco de una demanda de nulidad.
Así, en los aludidos fallos Nros. 1.050 y 1.060 se reiteró que: i) cuando se interpusiere una demanda de nulidad conjuntamente con un amparo constitucional, esta Sala Político-Administrativa deberá pronunciarse provisionalmente sobre la admisibilidad de la acción principal con prescindencia del análisis de la causal atinente a la caducidad de la acción ejercida, debiendo resolver de forma inmediata la pretensión de amparo cautelar formulada; y ii) en el supuesto de declararse improcedente el amparo cautelar, deberá remitirse el expediente al Juzgado de Sustanciación, a fin de que emita el pronunciamiento respecto a la caducidad como causal de inadmisibilidad del asunto principal.
Precisado el procedimiento aplicable, corresponde a esta Sala decidir provisionalmente sobre la admisibilidad de la demanda de nulidad de autos, con el objeto de examinar la petición de amparo cautelar para lo cual debe analizar las causales de inadmisibilidad previstas en el artículo 35 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, sin emitir pronunciamiento alguno con relación a la caducidad de la acción, en función de lo previsto en el Parágrafo Único del artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales; aspecto este último que será examinado al momento de la admisión definitiva que se realice en caso de ser declarado improcedente el amparo cautelar peticionado.
Ahora, de la revisión de las actas procesales que conforman el expediente se advierte, que la abogada Kellys Dayana La Rosa Salcedo, antes identificada, actuando en su condición de apoderada judicial de la Superintendencia de Nacional del Criptoactivos y Actividades Conexas (SUNACRIP), alegó entre otras cosas, lo que a continuación se expone:
Que el decisor a quo obvió analizar la naturaleza jurídica de los autos de medidas preventivas suscritos por el funcionario Renny Barrientos, los cuales a tenor de lo establecido en el artículo 37 del Decreto Constituyente sobre el Sistema Integral de Criptoactivos constituyen actos de mero trámites, los cuales eran susceptibles de ser confirmados, revocados o modificados por el máximo jerarca del organismo, tal y como se evidencia de las Providencias Administrativas Nros. 117-2021 y 118-2021, ambas de fecha 2 de noviembre de 2021.
Que a la luz de lo previsto en el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, a la empresa objeto del proceso de fiscalización “(…) no le era posible interponer recurso alguno y por tanto ese Juzgado Nacional Contencioso Administrativo debió declarar la inadmisión de la demanda (…)”.
En virtud de lo cual solicitó se declaré la inadmisibilidad de la acción incoada.
A los fines de resolver dicho planteamiento resulta oportuno citar el contenido del artículo 7 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativo, de la cual se lee lo siguiente:
“Artículo 7. Se entiende por acto administrativo, a los fines de esta ley, toda declaración de carácter general o particular emitida de acuerdo con las formalidades y requisitos establecidos en la ley, por los órganos de la administración pública”.
Al margen de la anterior disposición normativa, la jurisprudencia de este Máximo Tribunal ha definido a los “actos administrativos” en términos generales como toda declaración de voluntad, de juicio o de conocimiento, emanadas de los órganos que integran la Administración, en ejercicio de una potestad administrativa distinta a la potestad reglamentaria, los cuales producen efectos de derecho, generales o individuales en la esfera jurídica de los administrados; los cuales han sido clasificados generalmente por la doctrina de la siguiente manera: a) desde el punto de vista del procedimiento en actos de trámites, actos definitivos, actos firmes y actos de ejecución; b) por el alcance de sus efectos en actos generales y actos particulares; c) por la amplitud de los poderes de la Administración en actos reglados y actos discrecionales; d) desde el punto de vista del contenido en admisiones, concesiones, autorizaciones y aprobaciones.
En lo que respecta a la primera de las clasificaciones, se puede considerar a los actos de trámite como aquellas decisiones de carácter previo, o conjunto de providencias preliminares que efectúa la Administración, tendientes a preparar el acto administrativo definitivo.
Por su parte, los actos definitivos son considerados como aquellas decisiones emitidas por el órgano competente sobre el fondo de la cuestión que le ha sido planteada; mientras que los actos firmes, son aquellos que han causado estado, es decir, que agotan la vía administrativa y constituye la palabra final de la Administración sobre un problema determinado. Finalmente, los actos de ejecución, son los actos dictados para dar cumplimiento a un acto principal o definitivo.
Así pues, los actos administrativos preparatorios, accesorios o de mero trámite son aquellos que se expiden en el marco de un procedimiento administrativo, los cuales tienen por objeto hacer posible el acto principal, esto es, que no prejuzgan sobre el fondo, ni causan indefensión salvo que impidan la continuación del procedimiento. Estos denominados actos de sustanciación, son aquellas providencias que impulsan y ordenan el proceso y por ello no causan lesión ni gravamen de carácter material o jurídico a las partes, al no decidir puntos de controversia.
Delimitado lo anterior, es imperioso hacer alusión al contenido del artículo 85 eiusdem, el cual prevé lo siguiente:
“Artículo 85. Los interesados podrán interponer los recursos a que se refiere este Capítulo contra todo acto administrativo que ponga fin a un procedimiento, imposibilite su continuación, cause indefensión o lo prejuzgue como definitivo, cuando dicho acto lesione sus derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos”.
Conforme a la norma citada, se destaca la posibilidad de impugnar los actos administrativos de carácter definitivo e incluso los actos de trámite en determinados supuestos, tales como cuando decidan directa o indirectamente el fondo del asunto, este último caso referido a las hipótesis de que aún bajo la apariencia de actos procedimentales no resolutorios del fondo controvertido, los mismos vienen a decidirlo; pongan fin al procedimiento; lo suspendan o hagan imposible su continuación; o causen indefensión.
Vale acotar que los actos de trámite distintos a los cuatro supuestos previstos en el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos no puede ser considerados de facto “inimpugnables”, ya que esa imposibilidad de cuestionamiento por parte del administrado contra este tipo de actos, se refiere a que no podrán ser controvertidos de manera inmediata, autónoma o separada, ya que siempre existirá la posibilidad de alegar y discutir los vicios de forma de los que éstos puedan adolecer cuando se recurra el acto definitivo, como contracara además de la potestad rectificatoria -que se inserta dentro de la potestad de autotutela genérica- de la Administración.
Todo lo anterior es manifestación directa del principio de concentración procedimental, que implica que el particular interesado deberá esperar la resolución final del procedimiento para poder cuestionar todas sus eventuales inconformidades con el modo o manera en la que el procedimiento se ha tramitado.
En definitiva, se precisa, que todos los actos de trámite que causen gravamen estarán sometidos al control de legalidad, sólo que a diferencia de los supuestos previstos en el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el resto de éstos estará sometido a un control diferido.
Ahora bien, las medidas cautelares administrativas están destinadas a garantizar la eficacia del acto administrativo definitivo, dictado luego de un proceso completo y con conocimiento pleno de lo debatido, de allí su carácter instrumental, quedando sus efectos supeditados al pronunciamiento ulterior de la Administración o a una posible modificación.
En el presente caso, los actos de trámite cuya nulidad requiere la representación judicial de la sociedad mercantil Sierramoros, C.A., son las Providencias Administrativas Nros. SUNACRIP-IMD-2021-0164 y SUNACRIP-IMD-2021-0172, de fechas 13 y 15 de octubre de 2021, respectivamente, emanadas de la Intendencia de Minería Digital y Procesos Asociados, adscrita a la Superintendencia Nacional de Criptoactivos y Actividades Conexas (SUNACRIP), a través de las cuales impuso medida cautelar de comiso sobre los equipos de minería digital objeto de inspección, de conformidad con lo previsto en el artículo 37 del Decreto Constituyente sobre el Sistema Integral de Criptoactivos, confiriendo a la empresa en referencia un lapso de cinco (5) días hábiles computados desde su efectiva notificación para formular la respectiva oposición, actuación que vale expresar, fue llevada a cabo por los apoderados de la empresa accionante el día 22 de ese mismo mes y año, lo cual a criterio de este Máximo Tribunal conlleva a inferir que organismo recurrido permitió el pleno ejercicio del derecho a la defensa de la administrada en el procedimiento en el cual se dictaron las medidas objeto de impugnación, con lo cual se descarta la causal prevista en el artículo 85 eiusdem, referida a la indefensión.
Asimismo, es importante señalar que tales medidas no impidieron la tramitación del procedimiento sancionatorio que se les seguía a las empresas inspeccionadas, ni a la presunta propietaria de los equipos, y mucho menos prejuzgó como definitiva, dado que como ha sido expuesto, solo constituyeron actos preparatorios de la decisión con la que finalizaría el procedimiento administrativo, la cual no había sido proferida por el organismo demando para el momento en que se presentó la solicitud de avocamiento.
Aunado a lo anterior, es imperioso destacar que se evidencia del estudio efectuado al expediente principal que corren insertas a los folios 95 al 115 las Providencias Administrativas Nros. 117-2021 y 118-2021, de fechas 2 de noviembre de 2021, a través de la cual el máximo jerarca de la Superintendencia Nacional de Criptoactivos y Actividades Conexas (SUNACRIP), en aplicación del principio de autotutela administrativa establecido en el artículo 84 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, salvó los errores presentados en los “autos de medidas preventivas” Nros. SUNACRIP-IMD-2021-0164 y SUNACRIP-IMD-2021-0172, dictados por el funcionario Renny Barrientos en el marco del procedimiento de inspección, los cuales constituían el objeto de la presente demanda de nulidad, siendo imposible para este Órgano Jurisdiccional verificar de esta forma el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que permiten la revisión ante la vía jurisdiccional de los actos de trámite, por lo que dichos actos no son susceptibles de impugnación.
En virtud de las precedentes consideraciones, y de conformidad con lo previsto en el artículo 35, numeral 7 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, que establece que la demanda se declarará inadmisible “(…) Cuando sea contraria al orden público, a las buenas costumbres o alguna disposición expresa de la ley (…)”, la Sala declara inadmisible el recurso de nulidad incoado. Así se decide.
Finalmente, resulta menester para esta Máxima Instancia precisar que la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en aras de garantizar la consecución de los postulados consagrados en los artículos 2, 26, 49 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, reconoció la preponderancia de la ciencia, la tecnología, y los servicios de información como elementos de interés público, destacando el deber del Poder Público -y concretamente de los órganos jurisdiccionales- de valerse de los avances tecnológicos para su optimización, procediendo en consecuencia a dictar la Resolución Nro. 2021-0011 de fecha 9 de junio de 2021, contentiva de las normas generales que regularán la suscripción y publicación de decisiones con firma digital, práctica de citaciones y notificaciones electrónicas y la emisión de copias simples o certificadas por vía electrónica relacionadas con los procesos seguidos ante esta Sala Político-Administrativa.
Ello así y, visto que los artículos 38 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y 3 de la Resolución en comento, consagran la posibilidad de practicar las citaciones y notificaciones por correo electrónico o cualquier otro medio que utilice tecnologías de la información y la comunicación, este Máximo Tribunal con miras a procurar la mejora continua del servicio de administración de justicia, ordena efectuar un análisis de las actas que conforman el expediente de la causa, a los efectos de determinar si las partes cuentan o no con los medios telemáticos suficientes para hacer efectiva dicha actuación procesal y, de ser el caso, proceder a practicar las notificaciones a las que haya lugar por medios electrónicos; en el entendido de que la falta de indicación en autos de algunos de los elementos digitales previamente señalados, dará lugar a que se practique la notificación conforme a lo establecido en el artículo 5 de la aludida Resolución y en las leyes. Así se decide».
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